סמכויות המפקח על הביטוח 

ענף ביטוח הרכב (רכוש) הוא ענף הביטוח הגדול ביותר בישראל. סכום הפיצויים שחברות הביטוח משלמות עבור נזקי רכוש לרכב מגיע לכדי שלושה מיליארד ש"ח בשנה. למעלה מרבע מליון שומות בשנה נעשות כדי להעריך נזקים אלה.

עד תחילת שנות התשעים, נהגו חברות הביטוח לשלם את תגמולי הביטוח על בסיס הערכת שמאי, שנבחר על-ידי סוכן הביטוח של המבוטח.

במהלך השנים, החלו חברות הביטוח לחשוד, כי המבוטח, סוכן הביטוח, השמאי וגם בעל המוסך חוברים לעיתים יחד לערוך שומות נזק מוגזמות.

לפיכך החלו חברות הביטוח להעסיק שמאי בית כעובדים שכירים.

תופעת שמאי הבית התפשטה והתבססה. בשלב מסוים העסיקו חברות הביטוח כמחצית מתוך שמאי הרכב החברים באיגוד שמאי הביטוח בישראל, ועוד שמאים שאינם חברים באיגוד.

איגוד שמאי הביטוח בישראל והמועצה הישראלית לצרכנות חששו כי מוסד השמאי העצמאי ייעלם מנוף הביטוח בישראל. למבוטח לא תיוותר הברירה אלא להזדקק לשמאי הבית של חברות הביטוח. שומותיהם של אלה יהיו מוטות כלפי מטה לרעת המבוטחים.

האיגוד והמועצה פנו לעזרת בית המשפט הגבוה לצדק ודרשו כי זה יצווה על המפקח על הביטוח לאסור על חברות הביטוח להעסיק שמאי בית.

המחלוקת בין האיגוד והמועצה לבין המפקח וחברות הביטוח הועברה להכרעת השופטים יצחק זמיר, אהרן ברק ודורית בייניש.

הדיון בבית המשפט העליון נמשך על פני שנים. במהלכו הביעו השופטים את דעתם כי ראוי שהבעיה תיפתר על ידי הדברות והסכמה בין הצדדים המעורבים ולא על ידי פסק דין.

המפקח הרים את הכפפה. הוא חקר ובדק, השווה למצב במדינות ניכר, התייעץ, וגיבש פתרונות.

כך חזרו ועלו מעת לעת על שולחן הדיונים פתרונות שונים להסדר בעיית שמאי הבית. בכל פעם שפתרון נדחה על ידי צד מהצדדים, המפקח לא נואש והעלה פתרון אחר. להבנת פסק הדין ותוצאתו אנו מוצאים חשיבות בסיכום הפתרונות שגיבש המפקח.

הפתרון הראשון היה, שחברת הביטוח תמסור לכל מבוטח, לפי בקשתו, את השומה שהוכנה על ידי שמאי הבית. חברת הביטוח תציין, בכל פוליסה של ביטוח רכב, את זכותו של המבוטח לקבל, על חשבונו, שומה נגדית של שמאי חוץ, להציג אותה בפני חברת הביטוח, ולדרוש שהמחלוקת בין השמאים תוכרע על ידי ועדת ערר במשרד התחבורה.

בפתרון השני הציע המפקח ששמאי בית ייחשב לא רק שמאי העובד בחברת הביטוח, אלא גם שמאי שלמעלה מ-15 אחוזים מכלל עסקיו מתנהלים עם חברת הביטוח.

חברות הביטוח תחויבנה להכין רשימה שתכיל מספר סביר של שמאי חוץ, ממנה יוכל המבוטח לבחור שמאי בעת הצורך, על חשבון חברת הביטוח, למנוע מתן הנחות למבוטח עקב בחירה בשמאי מסוים.

בפתרון השלישי הציע המפקח כי חברת ביטוח תציג בפני המבוטח רשימת שמאים, שלפחות מחציתם יהיו שמאי חוץ. המבוטח יוכל לבחור כל שמאי מרשימה זאת. חברת הביטוח תישא במלוא עלות השומה של כל שמאי שהמבוטח יבחר מן הרשימה.

הפתרון הרביעי יצא מנקודת הנחה שמנגנון הערעור הקיים מכוח צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (שמאי ביטוח), התש"ם-1980, אינו מספק. הוצע לשכלל את כללי הגילוי הנאות בנושא שמאות הרכב ואת מנגנוני הביקורת והערעור על השומות. המפקח הציע להרחיב את ההגדרה של שמאי בית, לשפר את ההסדר בדבר מסירת מידע למבוטח בנוגע לדרכי השומה הפתוחות בפניו, לקבוע רשימה של שמאי חוץ, במספר סביר, לצורך ערעור על השומה של חברת הביטוח, ולוח זמנים מחייב לעריכת השומה.
לפי פתרון זה כל מבוטח יוכל לבחור באחד משני מסלולים לשומת הרכב.

במסלול הראשון, המבוטח יוכל לבחור, לשם ערעור על השומה של חברת הביטוח, שמאי חוץ מתוך רשימה שתוכן על ידי חברת הביטוח. עלות השומה תתחלק בשווה בין חברת הביטוח לבין המבוטח. השומה של שמאי החוץ, שייבחר על-ידי המבוטח, תחייב את שני הצדדים.

במסלול השני, המבוטח יהיה רשאי לבחור לעצמו כל שמאי שירצה, מחוץ לרשימה של חברת הביטוח, בתנאי שישלם את מלוא עלות השומה. אם שומה זאת לא תהיה מקובלת על חברת הביטוח, יוכל המבוטח להפנות את המחלוקת להכרעה על-ידי ועדת הערר במשרד התחבורה. אם ועדה זאת תחליט לקבל את השומה של השמאי שנבחר על-ידי המבוטח, חברת הביטוח תחזיר למבוטח את מלוא עלות השומה.

לאחר התדיינות ממושכת הסתבר כי אין פתרון המקובל על כל הצדדים לדיון. הבעיה חזרה אל שולחנו של בית המשפט העליון. בימים אלה ניתנה הכרעתו. למעשה כפי שנראה, בית המשפט העליון השיב את הבעיה לפתחו של המפקח על הביטוח.

חברות הביטוח קראו תגר על עצם סמכותו של המפקח על הביטוח להתערב בהסדר שמאי הבית. לדעתן חוק הפיקוח על עסקי ביטוח אמנם מקנה למפקח סמכות לתת הוראה לחברת ביטוח לתקן ליקוי שנתגלה בעקבות תלונה ספציפית, אך הוא אינו מקנה למפקח סמכות לשנות הסדר כללי שנקבע על ידי חברות הביטוח.

התכלית של חוק הפיקוח, קובע השופט זמיר, היא בראש ובראשונה, להגן על המבוטחים. לאור תכלית זו, לא יהיה זה ראוי לתת לסמכות המפקח פירוש צר. לכן יש למפקח סמכות לברר כל תלונה שהוגשה לו הן על ידי מבוטח בודד והן על ידי איגוד או ארגון המייצגים צרכנים או ספקי שירותים. כמו כן יש למפקח סמכות להורות לחברות הביטוח לתקון ליקוי באופן פרטני ויש לו גם סמכות להורות על תיקון ליקוי באמצעות הסדר כללי שיחול על כל ענף הביטוח.

כפועל יוצא ממסקנה זו, רשאי גם בית המשפט לצוות על המפקח, להפעיל את סמכותו ולהנהיג הסדר כללי בתחום שמאות הרכב.

המצב הקיים אינו ראוי, סבור השופט זמיר. בהעסקת שמאי בית טמון ליקוי, מבחינת ההגנה על המבוטחים. יחד עם זאת, אין זה ראוי שבית המשפט ילך במקרה הנדון בדרך של התערבות רחבה ויקבע את תוכן ההסדר הרצוי בתחום שמאות הרכב. קיימות דרכים שונות לתיקון הליקוי, ולאו דווקא על ידי איסור מוחלט להעסיק שמאי בית. ראוי שהבחירה בין הדרכים תיעשה על פי שיקול הדעת של המפקח, על יסוד המומחיות, הניסיון והמדיניות שלו.

בית המשפט גם לא יכול להסתפק בצו המחייב את המפקח להפעיל את סמכותו כפי שימצא לנכון. צו כזה עשוי להוביל את המפקח לבצע את ההסדר בפתרונות שכבר הוצעו על ידו. אולם, לדעתו של השופט, ספק אם הפתרונות שכבר הוצעו על ידי המפקח מהווים את ההסדר הראוי.

השופט זמיר החליט ללכת בדרך שלישית, היא דרך הביניים: להורות למפקח לקבוע הסדר, אך להותיר בפניו את שיקול הדעת בדבר תוכן ההסדר הראוי תוך שבית המשפט מצביע בפני המפקח על הכוון הנכון ועל השיקולים שעליו לקחת בחשבון בבואו לעצב את הפתרון להסדר.

השופט מסכים כי מותר ואף רצוי שהמפקח ילמד מההסדרים שהונהגו במדינות אחרות. אך עליו לקחת בחשבון את התנאים השונים והמיוחדים השוררים בארץ.

וחשוב מכך, על המפקח לעצב את ההסדר לאור התכלית העיקרית של חוק הפיקוח, שהיא כמו התכלית של חוק חוזה הביטוח, התשמ"א-1981, הגנה על המבוטחים מפני חברות הביטוח.

בתכלית זו של החוק לא חל כל שינוי, אפילו לא נוכח המעבר, בשנים האחרונות, מן התפיסה של מדינת הרווחה, ששמה לעצמה כמטרה את רווחת כלל האוכלוסייה ובמיוחד השכבות החלשות, אל עבר התפיסה של המשק המודרני במדינת התחרות.

דווקא המעבר לכוון השוק החופשי, מגדיל את חשיבות הפיקוח. חופש אינו הפקרות. התפרקות המדינה מן התפקיד של ספק שירותים ומצרכים צריכה להיות מלווה בפיקוח על אספקת שירותים ומצרכים על ידי המשק הפרטי. השוק החופשי נותן הזדמנות למשק הפרטי לצבור כוח כלכלי רב. גם כוח כלכלי עלול להשחית. אסור לשכוח את הלקח המר של המדינה המתירנית במאה התשע עשרה. זו דגלה בחופש חוזים רחב כמעט ללא מעורבות של המדינה. תחת הסיסמה של חופש התפתחו עושק ועוול, ניצול, עוני ופיגור עמוק ורחב.

דווקא בתנאים של שוק חופשי נדרשת המדינה להגן על חלשים.

ביחסים שבין חברות הביטוח לבין המבוטחים, האחרונים הם החלשים. ההגנה על המבוטחים מחייבת פיקוח על חברות הביטוח, כיום לא פחות מאשר לפני חמישים שנה. שום שינוי לא התרחש לאחרונה ביחסים שבין חברות הביטוח לבין המבוטחים שיש בו כדי להצדיק פיקוח רופף יותר. ההגנה על המבוטחים היא עדיין התפקיד העיקרי של המפקח, וזו גם התכלית העיקרית של הסדרים מטעם המפקח.

על המפקח לקחת אל תשומת לבו גם את הסכנות אורבות ממבנה הפיקוח להגנה על המבוטחים.

סכנה אחת נובעת מעצם המבנה המוסדי של הפיקוח. הפיקוח על הביטוח הוא חלק מאגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון. מבנה זה נובע, כנראה, מן הצורך לפקח על ההון של חברות הביטוח, בין היתר כדי להבטיח את היציבות הפיננסית של חברות הביטוח. אולם, על המפקח לזכור כי הפיקוח על היציבות הפיננסית של חברות הביטוח לא נועד כדי להגן על חברות הביטוח אלא על ציבור המבוטחים.

סכנה נוספת נובעת מן המבנה החברתי של הפיקוח. ציבור המבוטחים אינו מאורגן. הוא אינו מקיים קשר, כציבור, עם המפקחת. הצרכים שלו וההשפעה שלו כציבור עשויים לבוא לידי ביטוי בדרך עקיפה, כגון, באמצעות תלונות אישיות של מבוטחים נגד חברות ביטוח. אך הדעת נותנת שאין זו דרך יעילה.

לעומת זאת, חברות הביטוח, לפחות החברות הגדולות השולטות על חלק גדול מנפח הביטוח, הן גופים חזקים מבחינה כלכלית, מאורגנים היטב ומנוהלים על ידי מקצוענים. הן מקיימות קשר שוטף עם המפקחת על הביטוח.

על המפקח להימנע מתופעה ידועה במדינות רבות בהן מוסדות פיקוח ממלכתיים מפתחים יחסי קירבה עם הגופים המפוקחים עד כדי פגיעה בתכלית הפיקוח.

אסור שהפיקוח ימנע תחרות חופשית, אך צריך שהוא יתווה גבולות של הגינות, גם במצב של תחרות חופשית.

השופט מדגיש כי אין בדבריו כדי להביע דעה על ההסדר בתחום שמאות הרכב שהמפקח על הביטוח הציע במהלך ההתדיינות. אולם שומה על המפקח, מכוח פסק דין זה, לשקול מחדש את ההסדר שהוצע, תוך התחשבות בתכלית החוק, שהיא טובת המבוטחים.

לצורך גיבוש ההסדר על ידי המפקח מסלק השופט מכשולים אחדים שהונחו על דרכו על ידי בעלי הדין.

ראשית, האם חברת ביטוח רשאית בכלל להעסיק שמאי בית?

השופט סבור כי בירור חבותה של חברת הביטוח יכול להיעשות באמצעות עובדים של החברה. מן הראוי שהוא ייעשה על ידי מומחים לדבר. לכן אין הגיון, ואף אין דין, המונע בעד חברת ביטוח להעסיק שמאי רכב כעובדים של החברה כדי שישמשו אותה לבירור חבותה. כך מתחייב גם מן העיקרון של חופש החוזים.

שנית, האם שמאי בית כפופים לכלל בדבר ניגוד עניינים?

מתוך החובה לפעול בנאמנות והאיסור לנהוג במשוא פנים, כפי שנקבעו בצו שמאי הרכב, עולה כי על שמאי הרכב חל איסור להיות במצב של ניגוד עניינים.

השופט מדגיש כי איסור זה אין משמעותו רק שאל לו לשמאי לנצל בפועל לרעה מצב של ניגוד עניינים, אלא שאסור לשמאי בכלל להיכנס לסיטואציה שיש בה חשש, או אפשרות לניגוד עניינים.

לדעת השופט, שמאי בית אינו מצוי במצב של ניגוד עניינים כאשר כל תפקידו הוא לברר עבור חברת הביטוח את החבות של החברה כלפי המבוטח. כך, לדוגמה, כאשר המבוטח תובע תגמול מחברת הביטוח על יסוד שומה שהוא ביקש וקיבל משמאי חוץ. במצב כזה, אפשר לומר על שמאי הבית, כאשר הוא בודק את השומה של שמאי החוץ, כי הוא פועל רק כעובד של חברת הביטוח וחב נאמנות רק לחברה.

אולם המצב שונה אם שמאי הבית הוא השמאי היחיד הקובע את שומת הנזק.

באופן פורמלי אמנם, מבהיר השופט, שמאי הבית אינו קובע את שומת הנזק כשומה המחייבת את המבוטח. המבוטח רשאי תמיד לבקש ולקבל שומה אחרת משמאי חוץ. המבוטח רשאי גם להביא את המחלוקת בין השמאים להכרעה בפני ועדת ערר שהוקמה על ידי משרד התחבורה לפי צו שמאי הרכב.

אולם באופן מעשי המצב שונה. השומה הנערכת על ידי שמאי הבית היא בדרך כלל השומה היחידה. יש מקרים בהם המבוטח התחייב מראש כלפי חברת הביטוח, בגלל הטבות שונות שהחברה הציעה, לקבל את השומה של שמאי הבית.

במקרים אחרים המבוטח אינו מודע כלל לזכותו להגיש שומה עצמאית או לזכותו להגיש ערר לועדת ערר. וכמובן, יש מקרים נוספים בהם המבוטח, גם אם הוא מודע לזכותו, אינו מוכן ליטול על עצמו את הטרחה הכרוכה במאבק עם חברת הביטוח נגד השומה של שמאי הבית. כך או כך, המציאות היא כי במקרים רבים, אם לא בדרך כלל, השומה של שמאי הבית היא השומה הקובעת. העררים המוגשים לועדת הערר מעטים כל כך עד שהם בטלים בששים.

במצב זה, פוסק השופט, מצוי שמאי הבית במצב של ניגוד עניינים דה-פקטו והמפקח על הביטוח חייב לקבוע לו סייגים.

בסופו של דיון הוציא בית המשפט הגבוה לצדק, בהסכמת כל השופטים, צו המחייב את המפקחת על הביטוח לקבוע, עד ליום 15.10.2001, הסדר לבעיית שמאי הבית, לפי שיקול דעתו אולם תוך התחשבות בהנחיות ובאבני הדרך שהתווה בית המשפט.
מסמך 219